Samstag 10.11.2012

Rede des Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesministerium der Verteidigung Christian Schmidt am 10. November 2012 anlässlich des 4. Kongresses der Union der Vertriebenen und Aussiedler in Nürnberg

Schutzverantwortung als Pflicht zur Intervention bei Menschenrechtsverletzungen?

Das Thema, zu dem ich heute zu Ihnen spreche, ist ein ganz dicker Brocken. Es ist nicht nur von großer Aktualität. Es ist auch ausgesprochen vielschichtig: Hier kommen mehrere – jeweils schon für sich selbst ausgesprochen komplexe, inhaltsschwere – Aspekte zusammen, die in ihrer Kombination die Vielschichtigkeit noch einmal steigern. Ich will versuchen, diese Zusammenhänge etwas näher zu beleuchten.

Ethisch-moralische Dimension
Menschenrechtsverletzungen - Schutzverantwortung – Pflicht zur Intervention: ja – nein – in welcher Form? Wir können uns diesen Fragen grundsätzlich auf verschiedenen Wegen annähern. Naheliegend scheint mir zunächst die ethisch-moralische Dimension. Niemand wird heute widersprechen, dass es eine moralische, ja eine zutiefst mitmenschliche Verpflichtung gibt, angesichts massiver Verletzungen der Menschenrechte (denken Sie an den Völkermord in Ruanda 1994, denken Sie an die ethnischen Säuberungen auf dem Balkan in den 1990er Jahren) hinzuschauen – und sich nicht etwa schweigend abzuwenden. Dies ist auch eine Lehre aus unserer eigenen Geschichte, und Nürnberg ist ein Ort, an dem sich manche dieser Lehren so bündeln und anschaulich geworden sind wie sonst kaum irgendwo.

Der historische Schwurgerichtssaal 600 im Nürnberger Justizpalast ist mit einer Symbolik verbunden, die bis in die Gegenwart für das „Rechenschaft ablegen“ angesichts von Verbrechen gegen die Menschlichkeit steht. Auch wenn Menschen heute aufgrund ihrer ethnischen Zugehörigkeit, ihrer Sprache oder ihrer Religion massenhaft gedemütigt, verfolgt, vertrieben, entwurzelt oder auf andere Weise von der Teilhabe an der Gesellschaft ausgeschlossen werden, kann uns das nicht unberührt lassen. Dann sind wir zu Recht innerlich aufgerüttelt und entrüstet. Wir fragen uns: Darf man so etwas zulassen? Manchmal klingt auch ein wenig Resignation mit: Können wir überhaupt etwas gegen solche Verbrechen tun? Sind wir nicht sowieso machtlos?

Ich möchte Ihnen sagen: Uns, die wir politische Verantwortung tragen, geht es häufig nicht anders. Auch wir sind entsetzt, wenn wir Berichte über Greueltaten, über Menschenrechtsverletzungen kleinen oder großen Stils lesen. Nur: Wir dürfen nicht – und wir wollen nicht – die Dinge einfach an uns vorüberziehen lassen. Wir haben – besonders ist da naturgemäß die Regierung angesprochen – eine Verantwortung, es nicht bei Entrüstung zu belassen. Auch wenn die Politik manches besser machen kann, und auch wenn wir jedes Mal aufs Neue aus Erfahrungen lernen: Mir ist wichtig darauf hinzuweisen, dass es eine Art ethisch-moralischen Kompass gibt, dem wir uns verpflichtet fühlen. Er verlangt von uns ein verantwortliches, angemessenes Handeln: für die Schwachen, für die Menschenrechte, für den friedlichen Interessenausgleich (innerstaatlich wie zwischenstaatlich). An diesem Maßstab müssen wir uns messen lassen. Und das wollen wir auch.

Völkerrechtliche Dimension
Das führt mich zu einer zweiten Dimension, der völkerrechtlichen. Im internationalen Beziehungsgeflecht sind wir in unserem Handeln nicht gänzlich frei. Im Gegenteil: Ich halte es für eine zivilisatorische Errungenschaft - in vielen Jahrhunderten von Jahren unter teils sehr schmerzhaften Erfahrungen erreicht – dass wir heute rechtliche Grundlagen haben, die das internationale Zusammenleben regeln und die als eine Art Richtschnur für viele (in manchen Handlungsfeldern: für nahezu alle) Staaten gelten. Auf globaler Ebene zählt dazu beispielsweise die Charta der Vereinten Nationen. Ich möchte auch hinweisen auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. Und für uns in Europa zählt dazu ganz gewiss das europäische Vertragswerk, bis hin zum Vertrag von Lissabon. Es ist gut und richtig, dass sich Staaten heute an international verbindliche Normen halten müssen. Eine solche Verrechtlichung der internationalen Beziehungen schafft Klarheit und Verlässlichkeit, sie trägt zur Verfriedlichung des internationalen Zusammenlebens bei und sie hilft, Menschenrechtsverletzungen entgegenzutreten.

Und dennoch: Auch unter solchen zivilisatorischen Bedingungen kann es zu Interessengegensätzen zwischen Staaten kommen (z.B. Grenzstreitigkeiten). Für deren Beilegung sind dann internationale gerichtliche Instanzen zuständig, wie etwa der Internationale Gerichtshof. Berechtigte Fragen können dann entstehen, wenn das Völkerrecht mit neuen, bislang noch nicht kodifizierten Entwicklungen konfrontiert ist. Das ist eine Situation, wie wir sie seit einigen Jahren gerade bei der internationalen Reaktion auf massenhafte Menschenrechtsverletzungen erleben, und ich werde darauf zurückkommen.

Politische Dimension
Das Recht setzt also Schranken, richtigerweise. Das darf aber nicht als Handlungsverbot verstanden werden. Und damit bin ich bei einer dritten Dimension, der politischen. Denn als politisch Verantwortliche – das betrifft naturgemäß vor allem die Regierung – stehen wir in der Pflicht, Unrecht – insbesondere massenhaft begangenem Unrecht – im Rahmen des Möglichen entgegenzutreten, d.h. ggf. auch zu intervenieren. Ich wundere mich allerdings schon ein wenig, wenn zuweilen beim Thema „Intervention“ reflexartig unterstellt wird, es gehe hier zunächst und vor allem um militärische Intervention. Das ist mitnichten der Fall. Es gibt ganz unterschiedliche Formen und Wege zu intervenieren, z.B. politisch, diplomatisch oder durch Sanktionen, am äußersten Ende der Skala möglicherweise auch militärisch. Auch darauf komme ich noch zurück. Wann immer Menschenrechtsverletzungen ein Thema für die internationale Politik werden, bedeutet das für die Bundesregierung vor allem, dass wir den Austausch und die Abstimmung mit unseren internationalen Partnern und Verbündeten suchen. Das war gerade während der zweijährigen, noch bis zum Jahresende 2012 andauernden (nicht-ständigen) Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen [2011-2012] das tägliche Geschäft für die Bundesregierung. Die Geschlossenheit der internationalen Gemeinschaft ist ein Faktor von hohem Gewicht, der seine Wirkung auf die Verantwortlichen von Menschenrechtsverbrechen nicht verfehlt. Im Idealfall finden wir dabei Antworten, die international möglichst breit getragen werden [z.B. aktuell mit Blick auf Mali]. [Institutionalisierung: Das Beispiel IStGH]

Der frühere VN-Generalsekretär Kofi Annan hat einmal sinngemäß gesagt, die Welt dürfe nicht wegsehen, wenn innerhalb souveräner Nationalstaaten massive Menschenrechtsverletzungen begangen werden. Ich finde, er hat da völlig recht. Gerade im letzten Jahrzehnt haben sich in der internationalen Politik und im Völkerrecht bemerkenswerte Entwicklungen vollzogen, die deutlich machen, dass Verantwortliche – etwa für Völkermord oder für ethnische Säuberungen – heute nicht mehr darauf bauen können, ungeschoren davonzukommen. Heute weiß jeder: Es gibt einen Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) in Den Haag. Erstmals in der Geschichte der Menschheit besteht hier ein permanentes internationales Strafgericht. Als der Internationale Strafgerichtshof vor zehn Jahren eingerichtet wurde, war das ein Meilenstein – für das internationale Strafrecht ebenso wie für die Politik, die diesen durchaus gewagten, umstrittenen Schritt in ein bisher nicht genutztes Terrain wollte. Deutschland hat diesen Prozess übrigens maßgeblich gefördert.

Der Internationaler Strafgerichtshof kann tätig werden und Anklage erheben, wenn bei besonders schwerwiegenden Straftatbeständen – neben Völkermord und ethnischen Säuberungen zählen dazu auch Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit – die Verantwortlichen im eigenen Land nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Das erste Urteil wurde in diesem Jahr gesprochen, weitere Anklagen sind erhoben, und mehrere Verfahren werden verhandelt. Bereits 121 Staaten haben bis heute das Statut von Rom, das die Grundlage für die Tätigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs bildet, unterzeichnet – und man kann darauf hoffen, dass es noch mehr werden. Allein die Existenz dieses Weltstrafgerichts sendet ein starkes Signal an Diktatoren, Warlords, Milizenführer und Menschenrechtsverletzer, vor allem aber an die Hauptverantwortlichen, bis hin zu Staatspräsidenten und Regierungschefs: Ihr werdet zur Rechenschaft gezogen. Ihr müsst Euch Eurer Verantwortung stellen.

Ich bin überzeugt davon, dass von der Existenz des Strafgerichtshofes eine erhebliche abschreckende, also präventive Wirkung ausgeht. Aus historischer Perspektive kann der Internationale Strafgerichtshof als vorläufiger Endpunkt einer Entwicklung im Völkerstrafrecht gelten, die vom Nürnberger Kriegsverbrecher-Tribunal im Schwurgerichtssaal 600 über die durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in den 1990er Jahren eingesetzten ad hoc-Strafgerichtshöfe für das frühere Jugoslawien und Ruanda bis in die Gegenwart führt. Das ist eine begrüßenswerte Entwicklung. Sie dient dem Schutz der Menschenrechte. Weltweit.

Responsibility to Protect – normativ und konzeptionell
In einer gewissen Parallelität zur institutionellen Ausgestaltung des Völkerstrafrechts sind im vergangenen Jahrzehnt auch konzeptionell vom Prinzip der sog. Schutzverantwortung („Responsibility to Protect“; R2P) wichtige Impulse ausgegangen. Dabei ist festzuhalten, dass sich die Staats-und Regierungschefs der VN-Mitgliedsstaaten erst im Rahmen ihres Weltgipfels im September 2005 erstmals überhaupt in einem offiziellen Schlussdokument der Vereinten Nationen zum Prinzip der Schutzverantwortung bekannt haben. Dabei hat man recht deutlich zum Ausdruck gebracht, dass dann, wenn nationale Regierungen ihrer Verantwortung zum Schutz der eigenen Bevölkerung vor schwersten Menschenrechtsverbrechen nicht nachkommen, auch die internationale Gemeinschaft insgesamt eine Verantwortung wahrnehmen kann. Das betrifft zunächst die Anwendung diplomatischer, humanitärer und anderer friedlicher Mittel. Das internationale kollektive Handeln könnte aber auch, so steht es im Abschlussdokument des Weltgipfels 2005, Maßnahmen unter Kapitel VII der VN-Charta beinhalten, die der Sicherheitsrat von Fall zu Fall und unter Einbeziehung jeweils zuständiger regionaler Organisationen zu beschließen hätte. Der Vollständigkeit halber sei die Verpflichtung hinzugefügt, betroffene Staaten bereits vor dem Ausbruch von Krisen beim Aufbau erforderlicher Kapazitäten zu unterstützen. Dies alles sind lobenswerte Grundsätze. Aber sind sie bereits ausgereift und anwendbar, wenn es konkret in einer Krisenregion zu massiven, systematischen Verletzungen der Menschenrechte kommt? Man kann berechtigte Zweifel haben, wenn man etwa an die Situation in Darfur (Sudan), im Osten des Kongo oder in Syrien denkt: In all diesen Fällen wurden – oder werden – Menschenrechte auf massive Weise verletzt. Es fehlt bisher an einem internationalen Konsens, der über die allgemeine Absichtserklärung hinaus einzelne Maßnahmen definiert. Und die bisherigen Erfahrungen lassen zumindest eine Skepsis angeraten sein, dass ein solcher Konsens über die Umsetzung der Schutzverantwortung in naher Zukunft tatsächlich erreichbar wäre. Aber die Diskussion wurde angestoßen, auf internationaler Ebene ebenso wie bei uns in Deutschland. Und das ist nicht gering zu schätzen.

Resolutionspraxis des VNSR
Immerhin: Wir können bisher bereits drei Beispiele dafür verzeichnen, dass sich der VN-Sicherheitsrat bei der Autorisierung internationaler Einsätze explizit auf das Prinzip der Schutzverantwortung berufen hat: Im Falle Libyens [Res. 1973 (2011) vom 17.03.2011], im Falle der Côte d’Ivoire [Res. 1975 (2011) vom 30.03.2011], und schließlich – ganz aktuell – auch im Falle Malis [Res. 2071 (2012) vom 12.10.2012]. In allen drei Fällen streicht der Sicherheitsrat heraus, dass die Hauptverantwortung für den Schutz der Bevölkerung bzw. für den Schutz der Menschenrechte bei der jeweiligen nationalen Regierung liegt. Dieser Grundsatz bleibt richtig. Und wir dürfen auch nicht müde werden, dies zu betonen. Aber: Wir haben in allen drei Fällen gesehen, dass die jeweilige Regierung dieser Verantwortung eben nicht nachgekommen ist.

In diesem Fall – also subsidiär – entsteht eine Option zu handeln auch für die internationale Staatengemeinschaft. Gleichwohl: Dieses Handeln – oder Nicht-Handeln – hat auf internationaler Ebene Fragen aufgeworfen, die noch der Klärung bedürfen. Nehmen Sie das Beispiel Libyen: Das Eingreifen der NATO – obwohl durch die VN-Resolution autorisiert – hat zu heftigen Vorwürfen (vor allem seitens Russlands und Chinas) geführt, hier sei das Prinzip der Schutzverantwortung diskreditiert worden. Manche sagen, es sei bereits gestorben. Ich halte das für übertrieben. Aber auch mit dieser Kritik dürfte zusammenhängen, dass diese beiden ständigen Mitglieder des VN-Sicherheitsrates bis heute die Bemühungen um eine stärkere internationale Rolle mit Blick auf Syrien verhindern, zumindest aber erschweren. Und es zeigt, dass bei einer derart brisanten Frage die Vermischung völkerrechtlicher und politischer Fragen die Antworten nicht unbedingt erleichtert.

Vorrang für Prävention
Lassen Sie mich noch einen Punkt unterstreichen: Wenn wir von einer (internationalen) Schutzverantwortung bei massiven, systematischen Menschenrechtsverletzungen sprechen, dann geht es hier nicht in erster Linie um militärische Interventionen. Eine von der kanadischen Regierung im Jahre 2000 – nach Ruanda, Srebrenica und Kosovo – eingesetzte internationale Kommission zur Untersuchung des Zusammenhanges zwischen staatlicher Souveränität und Interventionen [International Commission on Intervention and State Sovereignty; ICISS], der übrigens mit General a.D. Klaus Naumann auch ein Deutscher angehörte, hat dazu wegweisende Ergebnisse vorgelegt. Neben der bereits angesprochenen primären Verantwortung der nationalen Regierung zählt dazu die Hauptverantwortung des VN-Sicherheitsrates für die Bewahrung von Frieden und Sicherheit. Ganz wesentlich ist auch die Erkenntnis, dass die Schutzverantwortung [Responsibility to Protect] letztlich in drei Handlungsfeldern zu verwirklichen ist: Zunächst – und mit höchster Priorität – in der Prävention [Responsibility to Prevent]. Wenn alle Möglichkeiten der Prävention ausgeschöpft sind, dann könnte ggf. eine internationale Reaktion [Responsibility to React] in Betracht gezogen werden, etwa in Form von Zwangsmaßnahmen wie Sanktionen oder der internationalen Strafverfolgung – oder auch – „in extremen Fällen“, wie es im Bericht der Kommission heißt, durch eine Intervention mit militärischen Mitteln. Von einem Automatismus eines militärischen Eingreifens kann also keine Rede sein. Als drittes Handlungsfeld benennt die Kommission den Wiederaufbau [Responsibility to Rebuild] und meint damit eine umfassende Unterstützung, die auch die Konfliktursachen und nationale Versöhnungsprozesse in den Blick nimmt. Was mir wichtig scheint: Alle Empfehlungen der Kommission lassen sich davon leiten, auf jeder Stufe und bei jedem Mittel die Verhältnismäßigkeit zu wahren. Bei jeder Maßnahme geht es darum, möglichst das am wenigsten erforderliche Ausmaß an „Interventionstiefe“ anzuwenden. Das halte ich für sinnvoll.

In der Gesamtbetrachtung lässt sich also feststellen: International ist die Entwicklung der sogenannten „Responsibility to Protect“ oder Schutzverantwortung noch nicht abgeschlossen. Es gibt politische und wissenschaftliche Anstöße, die die Diskussion befördern. Vor allem aber: Das Prinzip der Schutzverantwortung ist heute in der Diskussion. Ganz zweifellos können wir weltweit eine entsprechende Erweiterung des Bewusstseins konstatieren. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen geht dazu über, die Schutzverantwortung als Referenz heranzuziehen. Hinsichtlich der weiteren Ausgestaltung der Schutzverantwortung steht der wünschenswerte breite Konsens zwar nach wie vor aus. Aber: kleine Schritte sind zu verzeichnen. Und: auch kleine Schritte bringen uns voran. Unsere Aufgabe ist es, diese kleinen Schritte beharrlich weiterzugehen. Das Netz engmaschiger zu machen. Weiter dafür zu arbeiten, massive Menschenrechtsverletzungen möglichst nicht geschehen zu lassen. Möglichst durch Prävention, möglichst im Einklang mit unseren Partnern. Dieser Verantwortung wollen wir uns auch weiterhin stellen. Entschlossen, aber mit Augenmaß. In diesem Sinne sage ich ein klares Ja zur Schutzverantwortung.


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